Gościem podcastu Krzysztofa Strobla jest prof. SGMiK dr Mariusz Miąsko – prawnik, profesor akademicki i założyciel Kancelarii Prawnej VIGGEN. Rozmowa dotyczy jednego z najbardziej fundamentalnych problemów funkcjonowania państwa: czy obywatel i przedsiębiorca mogą ufać temu, że przepis prawa rzeczywiście pozwoli im przewidzieć decyzję urzędu lub sądu?
Punktem wyjścia jest pozornie proste pytanie: czym właściwie jest prawo, jeżeli dwie osoby czytające ten sam przepis mogą dojść do zupełnie różnych wniosków?
Zdaniem prof. Miąsko problem nie sprowadza się wyłącznie do liczby ustaw, rozporządzeń czy innych aktów prawnych. Sedno tkwi głębiej – w sposobie, w jaki przepisy są interpretowane i przekształcane w konkretne normy prawne.
Miliony przepisów i coraz większy ciężar regulacyjny
Rozmowa rozpoczyna się od skali polskiego systemu prawnego. Jak wskazuje prof. Miąsko, każdego roku przybywają dziesiątki tysięcy stron nowych regulacji. W rozmowie pada liczba około 33 tysięcy stron polskich przepisów rocznie, a po uwzględnieniu regulacji unijnych – około 50 tysięcy stron.
To rodzi podstawowe pytanie: czy człowiek jest w stanie znać prawo, którego przestrzegania wymaga od niego państwo?
Problem dotyczy nie tylko przeciętnego obywatela. Według rozmówcy nawet prawnik czy profesor prawa nie jest w stanie przyswoić całości regulacji, szczególnie gdy każdego roku system powiększa się o kolejne dziesiątki tysięcy stron.
W rozmowie pojawia się szacunek, według którego w Polsce może obowiązywać około 13 milionów przepisów. Jednocześnie prof. Miąsko zwraca uwagę na ważne rozróżnienie: przepis jest jedynie jednostką redakcyjną, z której – przy zastosowaniu odpowiednich reguł – rekonstruuje się normę prawną.
To oznacza, że sama liczba przepisów nie mówi jeszcze, ile rzeczywistych norm prawnych funkcjonuje w systemie.
A tej liczby, jak podkreśla rozmówca, nie znamy.
Przepis to jeszcze nie norma
Jednym z najważniejszych wątków rozmowy jest różnica pomiędzy przepisem a normą prawną.
Przepis jest zapisem znajdującym się w akcie prawnym. Norma prawna jest natomiast znaczeniem, które z tego przepisu – albo z kilku przepisów – zostaje zrekonstruowane.
W praktyce sytuacja może więc wyglądać następująco: jeden przepis może być źródłem kilku norm, kilka przepisów może tworzyć jedną normę, a bardziej skomplikowane konstrukcje prawne mogą być budowane z wielu wzajemnie powiązanych norm.
To prowadzi do zasadniczego pytania: jak zagwarantować, że różni uczestnicy systemu prawnego odczytają te same przepisy w ten sam sposób?
I właśnie tutaj pojawia się pojęcie dyrektyw interpretacyjnych.
Kto ustala zasady interpretacji prawa?
Prof. Miąsko wskazuje na problem braku jednego, formalnie ustalonego i kompletnego katalogu dyrektyw, za pomocą których należy przekształcać treść przepisów w normy prawne.
W rozmowie pojawia się liczba około 32 dyrektyw, choć – jak zaznacza profesor – nie ma pełnej zgody środowiska prawniczego co do ich dokładnej liczby.
To, zdaniem rozmówcy, jest problemem fundamentalnym.
Jeżeli bowiem różni prawnicy mogą stosować różne zestawy reguł interpretacyjnych, a dodatkowo nie istnieje jednoznacznie ustalona hierarchia tych reguł, trudno oczekiwać, aby rezultat interpretacji był zawsze taki sam.
Profesor posługuje się tutaj analogią do matematyki.
Jeżeli rozwiązujemy równanie, musimy zachować określoną kolejność wykonywania działań. Nie możemy dowolnie zdecydować, którą operację wykonamy jako pierwszą, ponieważ może to prowadzić do innego wyniku.
Podobnie – argumentuje – powinno być z prawem.
Jeżeli wynik interpretacji zależy od tego, jakie reguły zastosujemy i w jakiej kolejności, system traci przewidywalność.
Prawo jako system, który powinien tworzyć porządek
W rozmowie pojawia się bardzo mocna definicja funkcji prawa.
„Prawo jest porządkiem”.
Jeżeli prawo jest sztucznym konstruktem stworzonym przez społeczeństwo, jego podstawowym celem powinno być ograniczanie chaosu, a nie jego zwiększanie.
Z tej perspektywy przewidywalność nie jest dodatkiem do dobrego systemu prawnego. Jest jego fundamentem.
Obywatel powinien być w stanie przeczytać przepis, uwzględnić konkretny stan faktyczny i z dużym stopniem pewności przewidzieć konsekwencje swojego działania.
Dotyczy to szczególnie przedsiębiorców.
Jeżeli ktoś chce zainwestować dziesiątki milionów złotych w fabrykę, nie może podejmować decyzji w warunkach, w których ten sam przepis może zostać później odczytany przez urząd lub sąd w zupełnie inny sposób.
W przeciwnym razie ryzyko prawne staje się jednym z podstawowych ryzyk inwestycyjnych.
„Tam, gdzie jest dwóch prawników, są trzy opinie”
Popularne powiedzenie o prawnikach w rozmowie zostaje poddane jeszcze bardziej radykalnej interpretacji.
Jeżeli system nie posiada kompletnego katalogu reguł interpretacyjnych i nie określa ich hierarchii, liczba możliwych interpretacji może – zdaniem profesora – być znacznie większa niż trzy.
W skrajnym ujęciu może być ich bardzo wiele.
To prowadzi do kluczowego rozróżnienia:
różnica zdań pomiędzy dwoma prawnikami nie oznacza automatycznie, że jeden z nich ma rację. Możliwe jest również to, że obaj się mylą.
Jeżeli bowiem sam mechanizm dochodzenia do wyniku nie został wystarczająco uporządkowany, nie można traktować każdej interpretacji jako równie wiarygodnej tylko dlatego, że przedstawił ją profesjonalny prawnik.
Prawo powinno być deterministyczne
Jednym z najbardziej charakterystycznych pojęć rozmowy jest determinizm prawa.
Prof. Miąsko mówi o potrzebie stworzenia systemu, w którym przy określonym przepisie i określonym stanie faktycznym można uzyskać powtarzalny wynik.
Nie chodzi przy tym o wyeliminowanie wszelkiego rozumowania prawniczego. Chodzi o stworzenie takich zasad interpretacji, aby wynik nie zależał arbitralnie od osoby, która w danym momencie stosuje prawo.
W rozmowie przedstawiona zostaje idea budowy systemu deterministycznego i semantycznej reprezentacji prawa. Profesor wskazuje, że nad takim rozwiązaniem pracuje od wielu lat wraz z zespołem naukowców.
Projekt ten przedstawiany jest jako przedsięwzięcie o charakterze nie tylko prawniczym, lecz także inżynieryjnym.
Chodzi o uporządkowanie kolejnych warstw systemu i znalezienie miejsc, w których występują sprzeczności, luki czy błędy logiczne.
Państwo i przedsiębiorca – kto komu służy?
Drugi ogromny obszar rozmowy dotyczy gospodarki.
Według prof. Miąsko przedsiębiorcy są jednym z najważniejszych źródeł finansowania funkcjonowania państwa. Z tego punktu widzenia polityka państwa powinna być nastawiona na wzmacnianie przedsiębiorczości, a nie tworzenie warunków, które zwiększają ryzyko prowadzenia działalności.
W rozmowie padają mocne dane dotyczące liczby firm zamykanych, zawieszanych lub znajdujących się w procesie likwidacji. Profesor interpretuje je jako sygnał ostrzegawczy: państwo nie może jednocześnie oczekiwać coraz większych wpływów od przedsiębiorców i tworzyć środowiska, w którym coraz trudniej jest im funkcjonować.
Pojawia się obraz „legalnej zupy” – rzeczywistości, w której praktycznie każdy element działalności człowieka znajduje się w jakimś kontekście regulacyjnym.
Firma działa w ramach prawa.
Pracownik działa w ramach prawa.
Inwestycja działa w ramach prawa.
Budowa działa w ramach prawa.
Transport, podatki, środowisko, bezpieczeństwo, pozwolenia – wszystko jest częścią tej samej sieci regulacyjnej.
Jeżeli ta sieć staje się zbyt skomplikowana, przedsiębiorca nie może już traktować prawa jako stabilnej podstawy planowania.
Inwestycje potrzebują pewności
W tym kontekście przewidywalność prawa staje się również kwestią konkurencyjności gospodarki.
Inwestor, który podejmuje decyzję o budowie fabryki czy rozwoju przedsiębiorstwa, kalkuluje nie tylko koszt pracy, energii czy transportu.
Kalkuluje również ryzyko regulacyjne.
Jeżeli przepisy są niejasne, a decyzja urzędu może znacząco różnić się od oczekiwań wynikających z lektury przepisów, inwestycja staje się bardziej ryzykowna.
W rozmowie przywołany zostaje przykład przedsiębiorcy związanego z firmą Fakro, który – według relacji przedstawionej w podcaście – miał zdecydować się na rozwój jednej z inwestycji poza Polską z powodu wieloletnich problemów interpretacyjnych i administracyjnych.
Niezależnie od oceny tego konkretnego przypadku, przykład służy profesorowi do pokazania szerszej zasady:
kapitał szuka miejsc, w których reguły gry są możliwie przewidywalne.
Artykuł 7a i problem stosowania prawa
Szczególnie mocno w rozmowie wybrzmiewa kwestia art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego.
Profesor wskazuje, że przepis ten ma służyć ochronie strony w sytuacji wątpliwości dotyczących interpretacji prawa. Problem – w jego ocenie – polega na tym, że przepis może być omijany poprzez stwierdzenie, że w konkretnej sprawie żadnych wątpliwości interpretacyjnych nie ma.
W efekcie różnica pomiędzy interpretacją urzędu a interpretacją strony może zostać sprowadzona do prostego stwierdzenia: „nie mam wątpliwości”.
Profesor opisuje przypadki, w których podejmował działania zmierzające do pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej osób, które – w jego ocenie – naruszały lub omijały obowiązujące regulacje.
Tutaj rozmowa przechodzi z poziomu technicznego na poziom ustrojowy.
Szacunek dla obywatela
Jedna z najważniejszych tez całego podcastu brzmi: stosowanie prawa jest również kwestią szacunku dla obywatela.
Jeżeli społeczeństwo poprzez swoich przedstawicieli ustanawia określone reguły, a następnie organy państwa nie stosują tych reguł, powstaje problem znacznie głębszy niż pojedyncza decyzja administracyjna.
Pojawia się pytanie o relację pomiędzy obywatelem a państwem.
Prawo zostaje przedstawione jako rodzaj umowy społecznej. Obywatel ma obowiązki, ale jednocześnie oczekuje, że państwo będzie działało według ustanowionych przez siebie reguł.
Jeżeli tak nie jest, zaufanie do instytucji zaczyna się rozpadać.
Właśnie dlatego prof. Miąsko wiąże problem przewidywalności prawa z pojęciem godności obywatela.
Odpowiedzialność urzędników
W rozmowie pojawia się również bardzo zdecydowany postulat: osoby wykonujące władzę publiczną powinny ponosić osobistą odpowiedzialność za świadome działanie sprzeczne z prawem.
Profesor postuluje między innymi odpowiedzialność finansową i karną w sytuacjach, w których urzędnik lub sędzia miałby świadomie działać wbrew obowiązującym regulacjom.
Argument jest prosty: skoro obywatel ponosi konsekwencje naruszenia prawa, to osoby działające w imieniu państwa również powinny odpowiadać za świadome naruszenia.
W tym kontekście rozmowa dotyka także pojęcia contra legem, czyli rozstrzygnięcia lub interpretacji sprzecznej z treścią obowiązującego prawa.
Profesor podkreśla, że problem nie dotyczy jego osobistego stosunku do konkretnych sędziów czy urzędników. Chodzi – jak argumentuje – o przywrócenie systemowi większej przewidywalności.
Od „legalnej zupy” do systemu uporządkowanego
Cała rozmowa prowadzi ostatecznie do jednego pytania:
czy można zbudować państwo, w którym obywatel wie, jakie konsekwencje prawne wynikają z jego działania?
Odpowiedź prof. Miąsko jest twierdząca, ale wymaga – jego zdaniem – zasadniczej zmiany sposobu myślenia o prawie.
Nie wystarczy tworzyć kolejnych ustaw.
Nie wystarczy dodawać kolejnych przepisów.
Nie wystarczy zwiększać liczby urzędników.
Najpierw trzeba uporządkować sam mechanizm funkcjonowania prawa.
Chodzi o stworzenie systemu, w którym:
- przepisy są spójne,
- zasady interpretacji są jasno określone,
- istnieje ich jednoznaczny katalog,
- wiadomo, jaka jest hierarchia tych zasad,
- podobne przypadki prowadzą do podobnych rezultatów,
- obywatel może przewidzieć konsekwencje swojego działania.
Dopiero wtedy prawo może rzeczywiście pełnić funkcję porządkującą.
Trzy filary zmian
W końcowej części rozmowy prof. Miąsko przedstawia wizję opartą na trzech filarach.
1. Gospodarka
Pierwszym filarem jest rozwój przedsiębiorczości.
W tej wizji przedsiębiorstwa nie są problemem, który należy przede wszystkim kontrolować, lecz podstawowym mechanizmem tworzenia dobrobytu i dochodów państwa.
Szczególne znaczenie mają przedsiębiorstwa zdolne do konkurowania na rynkach międzynarodowych. Profesor określa je metaforycznie jako „pompy”, które sprowadzają pieniądze z zagranicy do Polski.
2. Prawo
Drugi filar to uporządkowanie systemu prawnego.
Bez przewidywalnego prawa – argumentuje rozmówca – nie da się trwale zbudować stabilnej gospodarki.
Dlatego tak ważne jest stworzenie systemu, który pozwala obywatelowi czy przedsiębiorcy powiedzieć: „przeczytałem przepis, znam kontekst i wiem, jaki wynik z niego wynika”.
3. Społeczeństwo
Trzecim filarem jest integracja społeczna.
Profesor sprzeciwia się prostemu przeciwstawianiu sobie przedsiębiorców i pracowników. W jego ujęciu obie grupy są od siebie zależne.
Przedsiębiorca potrzebuje pracownika, pracownik potrzebuje przedsiębiorstwa, a zarówno jedni, jak i drudzy funkcjonują w systemie państwowym.
Dlatego zamiast konfliktu potrzebna jest współpraca i wzajemny szacunek.
Czy można zmienić system?
Jednym z ciekawszych pytań Krzysztofa Strobla jest pytanie o to, czy skala problemu nie czyni całego przedsięwzięcia utopią.
Jeżeli system składa się z milionów przepisów, ogromnej liczby norm, wielu warstw interpretacyjnych i wieloletnich sprzeczności, jego naprawa wydaje się zadaniem na dziesięciolecia.
Odpowiedź profesora jest jednak zdecydowana: zmiana jest możliwa, jeżeli problem zostanie potraktowany nie tylko jako kwestia legislacyjna, ale jako problem inżynieryjny i systemowy.
Nie chodzi więc wyłącznie o napisanie kolejnej ustawy.
Chodzi o zaprojektowanie mechanizmu, który będzie działał w sposób powtarzalny.
Prawo jak system bezpieczeństwa
W rozmowie pojawia się niezwykle obrazowa analogia do lotnictwa.
Pilot samolotu nie wykonuje procedury lądowania według własnego uznania. Istnieją szczegółowe procedury i określona kolejność czynności.
Dlaczego?
Ponieważ celem jest uzyskanie powtarzalnego rezultatu – bezpiecznego lądowania.
Zdaniem prof. Miąsko podobnego poziomu systematyczności potrzebuje prawo.
Jeżeli społeczeństwo powierza państwu możliwość ingerowania w życie obywateli, powinno jednocześnie oczekiwać, że system będzie działał według jasnych i przewidywalnych reguł.
Najważniejsze pytanie: dla kogo jest prawo?
Rozmowa Krzysztofa Strobla z prof. SGMiK dr. Mariuszem Miąsko nie jest wyłącznie rozmową o technikaliach prawniczych.
W gruncie rzeczy jest pytaniem o fundament funkcjonowania państwa.
Po co istnieje prawo?
Jeżeli ma tworzyć porządek, powinno ograniczać niepewność.
Jeżeli ma chronić obywatela, obywatel powinien móc się na nim oprzeć.
Jeżeli ma tworzyć warunki dla gospodarki, przedsiębiorca powinien móc podejmować decyzje bez obawy, że po zainwestowaniu pieniędzy ktoś odczyta ten sam przepis w całkowicie inny sposób.
I wreszcie – jeżeli prawo jest elementem umowy społecznej, jego przestrzeganie powinno obowiązywać zarówno obywatela, jak i państwo.
Podsumowanie
Podcast prowadzony przez Krzysztofa Strobla z udziałem prof. SGMiK dr. Mariusza Miąsko stawia bardzo mocną diagnozę: największym problemem nie musi być sama liczba przepisów, lecz brak gwarancji, że z tych przepisów wszyscy wyprowadzą ten sam rezultat.
Rozmówca postuluje stworzenie systemu prawa opartego na przewidywalności, jasno zdefiniowanych regułach interpretacyjnych i określonej hierarchii tych reguł.
W jego wizji reforma prawa nie jest celem samym w sobie. Ma ona służyć czemuś większemu: bezpieczeństwu obywatela, rozwojowi przedsiębiorczości, wzrostowi gospodarczemu i odbudowie zaufania pomiędzy społeczeństwem a państwem.
Najważniejsza myśl rozmowy sprowadza się do prostego założenia:
prawo powinno prowadzić do porządku, a nie produkować chaos.
Jeżeli obywatel czyta przepis i nie może przewidzieć decyzji urzędu, problem nie kończy się na jednej błędnej decyzji. Podważona zostaje sama funkcja prawa jako narzędzia organizującego życie społeczne.
Dlatego pytanie postawione w tytule podcastu – „Przepis mówi jedno. Urząd robi drugie” – jest w istocie pytaniem o znacznie więcej niż pojedynczy konflikt z administracją.
Jest pytaniem o to, czy państwo potrafi zagwarantować obywatelowi, że reguły, które samo ustanowiło, będą rzeczywiście regułami gry.
Przygotowała:
Julia Opalińska
Manager ds. organizacyjno- biurowych
Kancelaria Prawna Viggen sp. j.