Po przeczytaniu niniejszej publikacji dowiesz się:
- czy od 1 lipca 2026 r. każdy bus wykonujący przewóz międzynarodowy musi posiadać tachograf,
- kiedy przedsiębiorca może skorzystać z wyłączenia dotyczącego przewozów wykonywanych na potrzeby własne,
- dlaczego przewóz własnego towaru nie zawsze oznacza przewóz na potrzeby własne,
- jakie ryzyka mogą pojawić się podczas kontroli drogowej,
- jakie dokumenty warto przygotować, aby wykazać prawo do zastosowania wyłączenia.
- Dlaczego od 1 lipca 2026 r. może powstać największy problem interpretacyjny od czasu wejścia w życie Pakietu Mobilności?
Od kilku miesięcy przedsiębiorcy wykonujący międzynarodowe przewozy drogowe pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej od 2,5 do 3,5 tony z niepokojem śledzą informacje dotyczące zmian, które weszły w życie z dniem 1 lipca 2026 r. Większość publikacji branżowych koncentruje się na jednym przekazie, od tej daty busy wykonujące międzynarodowy transport drogowy rzeczy zostaną objęte obowiązkiem stosowania inteligentnych tachografów drugiej generacji.
Choć twierdzenie to jest co do zasady prawdziwe, jednocześnie stanowi ono daleko idące uproszczenie. W praktyce może ono prowadzić przedsiębiorców do błędnych wniosków zarówno co do zakresu nowych obowiązków, jak i możliwości skorzystania z przewidzianych przez prawodawcę unijnego wyłączeń.
Wbrew dominującym publikacjom problemem wynikającym ze zmian obowiązujących od 1 lipca 2026 r. nie jest sam obowiązek montażu tachografu. Kluczowe znaczenie ma wcześniejsze ustalenie, czy konkretny przewóz w ogóle podlega rozporządzeniu (WE) nr 561/2006, czy też korzysta z jednego z przewidzianych przez ustawodawcę wyjątków. W naszej ocenie właśnie na tym etapie pojawi się najwięcej sporów interpretacyjnych oraz rozbieżności podczas kontroli drogowych.
Źródłem problemu nie jest niejasność jednego przepisu. Wbrew pozorom problem nie wynika z wadliwej redakcji jednego przepisu.
Powstaje on dopiero wskutek jednoczesnego zastosowania kilku aktów prawa Unii Europejskiej, które regulują odrębne, lecz wzajemnie powiązane zagadnienia.
Analiza nowych obowiązków nie może ograniczać się wyłącznie do odczytania art. 2 ust. 1 lit. aa) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 rozszerzającego zakres stosowania przepisów na część pojazdów o DMC przekraczającej 2,5 tony.
Konieczne jest również uwzględnienie wyjątków przewidzianych w art. 3 tego rozporządzenia, definicji przewozu wykonywanego na potrzeby własne wynikających z rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 oraz krajowych regulacji zawartych w ustawie o transporcie drogowym.
Nieprzypadkowo ustawodawca unijny posługuje się pojęciem przewozu wykonywanego na potrzeby własne również w rozporządzeniu (WE) nr 1072/2009 regulującym dostęp do rynku międzynarodowych przewozów drogowych rzeczy. Regulacja ta potwierdza, że ocena charakteru przewozu wymaga analizy celu transportu oraz jego związku z podstawową działalnością przedsiębiorcy, a nie jedynie ustalenia, kto jest właścicielem przewożonych rzeczy.
Dopiero łączna analiza wszystkich tych przepisów pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy w konkretnym przypadku przedsiębiorca rzeczywiście będzie zobowiązany do stosowania przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdu i tachografów.
Czy czekają nas kolejne spory interpretacyjne?
Historia stosowania Pakietu Mobilności pokazuje, że wiele nowych regulacji, które początkowo wydawały się jednoznaczne, w praktyce stało się źródłem licznych sporów interpretacyjnych pomiędzy przedsiębiorcami a organami kontrolnymi.
Nie można wykluczyć, że podobnie będzie również poczynając od 1 lipca 2026 r.
Już dziś pojawiają się pytania dotyczące sposobu dokumentowania przewozów wykonywanych na potrzeby własne, zakresu obowiązków przedsiębiorców oraz kryteriów, jakie będą stosowały organy kontrolne podczas oceny możliwości skorzystania z ustawowego wyłączenia.
Brak jednolitej praktyki w tym zakresie może prowadzić do rozbieżności w stosowaniu prawa, a w dalszej perspektywie również do kształtowania się nowego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz sądów państw członkowskich Unii Europejskiej.
Celem niniejszej publikacji nie jest powielenie informacji o wejściu w życie nowych obowiązków.
Jej celem jest przeprowadzenie pogłębionej analizy przepisów prawa Unii Europejskiej regulujących stosowanie tachografów w międzynarodowych przewozach wykonywanych pojazdami o DMC od 2,5 do 3,5 tony oraz odpowiedź na pytanie, czy i w jakich sytuacjach przedsiębiorca będzie mógł skutecznie powołać się na wyłączenie dotyczące przewozów wykonywanych na potrzeby własne.
W dalszej części opracowania przedstawiona zostanie analiza literalna, systemowa i funkcjonalna obowiązujących regulacji, omówione zostaną najważniejsze problemy interpretacyjne oraz wskazane praktyczne konsekwencje dla przedsiębiorców wykonujących międzynarodowy transport drogowy.
Kluczowy problem wymagający rozstrzygnięcia
Największym problemem wynikającym ze zmian obowiązujących od 1 lipca 2026 r. nie jest samo ustalenie, czy pojazd powinien zostać wyposażony w tachograf, lecz prawidłowa kwalifikacja wykonywanego przewozu jako przewozu korzystającego bądź niekorzystającego z wyłączenia przewidzianego w art. 3 lit. ha) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz wykazanie tego faktu podczas kontroli drogowej.
W dalszej części publikacji przedstawiona zostanie analiza przepisów prawa Unii Europejskiej oraz krajowych regulacji, której celem będzie odpowiedź na pytanie, czy obecne brzmienie przepisów rzeczywiście zapewnia przedsiębiorcom wystarczającą pewność prawa oraz jakie ryzyka praktyczne mogą pojawić się podczas kontroli drogowych od 1 lipca 2026 r.
- Geneza zmian – dlaczego Unia Europejska rozszerzyła obowiązek stosowania tachografów na część pojazdów o DMC od 2,5 do 3,5 tony?
Zmiany, które weszły w życie z dniem 1 lipca 2026 r., nie są odosobnioną nowelizacją dotyczącą wyłącznie tachografów. Stanowią one jeden z końcowych etapów wdrażania Pakietu Mobilności, czyli kompleksowej reformy unijnych przepisów regulujących wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego.
Pakiet Mobilności został przyjęty przede wszystkim w odpowiedzi na dynamiczny rozwój rynku transportowego w Unii Europejskiej oraz coraz częściej występujące zjawisko wykorzystywania pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony do wykonywania międzynarodowych przewozów drogowych rzeczy.
Jeszcze kilkanaście lat temu busy wykorzystywane były głównie do przewozów lokalnych oraz działalności pomocniczej przedsiębiorstw. Z biegiem czasu zaczęły jednak stanowić realną alternatywę dla klasycznych pojazdów ciężarowych, szczególnie w transporcie międzynarodowym.
Z punktu widzenia przedsiębiorców rozwiązanie to posiadało szereg zalet. Pojazdy o DMC do 3,5 tony przez wiele lat pozostawały poza znaczną częścią obowiązków wynikających z unijnych przepisów socjalnych dotyczących transportu drogowego. Nie obejmowały ich między innymi regulacje dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw, odpoczynków oraz stosowania tachografów wynikające z rozporządzenia (WE) nr 561/2006.
W praktyce doprowadziło to do sytuacji, w której część przedsiębiorców zaczęła stopniowo przenosić wykonywanie przewozów międzynarodowych z pojazdów ciężkich na busy, wykorzystując odmienny reżim prawny obowiązujący dla tej kategorii pojazdów.
Cel zmian nie polegał wyłącznie na rozszerzeniu obowiązków
Często spotkać można opinię, że nowe przepisy zostały wprowadzone wyłącznie po to, aby nałożyć na przedsiębiorców kolejne obowiązki administracyjne.
Takie podejście byłoby jednak zbyt daleko idącym uproszczeniem.
Z uzasadnienia zmian wprowadzonych w ramach Pakietu Mobilności wynika, że ich celem było przede wszystkim zapewnienie bardziej równych warunków konkurencji pomiędzy przedsiębiorcami wykonującymi międzynarodowy transport drogowy oraz ograniczenie przypadków obchodzenia przepisów socjalnych poprzez wykorzystywanie pojazdów o niższej dopuszczalnej masie całkowitej.
Ustawodawca unijny dostrzegł bowiem, że znaczna część przewozów wykonywanych busami ma charakter zbliżony do przewozów realizowanych klasycznymi pojazdami ciężarowymi, mimo że przedsiębiorcy funkcjonowali w odmiennym reżimie prawnym.
W konsekwencji zdecydowano się na stopniowe rozszerzanie zakresu obowiązywania przepisów dotyczących międzynarodowego transportu drogowego również na pojazdy o DMC od 2,5 do 3,5 tony.
Nie wszystkie busy miały zostać objęte nowymi obowiązkami
Już na etapie prac legislacyjnych ustawodawca unijny miał jednak świadomość, że nie każdy pojazd o DMC od 2,5 do 3,5 tony wykonuje działalność transportową w rozumieniu charakterystycznym dla profesjonalnych przewoźników drogowych.
W praktyce z tej kategorii pojazdów korzystają między innymi:
- przedsiębiorstwa budowlane przewożące własne materiały i sprzęt,
- firmy instalacyjne wykonujące usługi u klientów,
- przedsiębiorstwa serwisowe transportujące narzędzia oraz części zamienne,
- producenci dostarczający własne wyroby,
- przedsiębiorcy przewożący wyposażenie niezbędne do wykonywania podstawowej działalności gospodarczej.
Objęcie wszystkich tych podmiotów identycznym reżimem prawnym jak zawodowych przewoźników drogowych prowadziłoby do nieproporcjonalnego obciążenia wielu przedsiębiorstw, dla których transport nie stanowi podstawowego przedmiotu działalności.
Dlatego już na etapie tworzenia nowych regulacji ustawodawca zdecydował się pozostawić katalog wyjątków od stosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2006.
I właśnie w tym miejscu rozpoczyna się najważniejszy problem interpretacyjny.
- Rozszerzenie zakresu stosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2006 – co naprawdę wynika z art. 2 ust. 1 lit. aa)?
Dotychczasowe rozważania prowadzą do zasadniczego pytania: czy od 1 lipca 2026 r. każdy międzynarodowy przewóz wykonywany pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej od 2,5 do 3,5 tony będzie automatycznie podlegał obowiązkowi stosowania tachografu oraz przepisom rozporządzenia (WE) nr 561/2006?
Odpowiedź na to pytanie wymaga rozpoczęcia analizy od przepisu określającego zakres zastosowania rozporządzenia, a więc od art. 2 ust. 1.
„Artykuł 2
- Niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do przewozu drogowego:
- a) rzeczy, gdy dopuszczalna masa całkowita pojazdów łącznie z przyczepą lub naczepą przekracza 3,5 tony; lub
- aa) 10 od dnia 1 lipca 2026 r. – rzeczy w międzynarodowym transporcie drogowym lub kabotażowym, gdy dopuszczalna masa całkowita pojazdów łącznie z przyczepą lub naczepą przekracza 2,5 tony; lub
- b) osób, pojazdami skonstruowanymi lub trwale przystosowanymi i przeznaczonymi do przewozu więcej niż dziewięciu osób łącznie z kierowcą.
- Niniejsze rozporządzenie stosuje się, niezależnie od kraju rejestracji pojazdu, do przewozu drogowego wykonywanego:
- a) wyłącznie na terytorium Wspólnoty; oraz
- b) pomiędzy Wspólnotą, Szwajcarią i państwami będącymi stronami umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym.
- AETR stosuje się, w miejsce niniejszego rozporządzenia, do międzynarodowego transportu drogowego wykonywanego w części poza obszarami określonymi w ust. 2, do:
- a) pojazdów zarejestrowanych we Wspólnocie lub w państwach będących stronami AETR, na całej trasie;
- b) pojazdów zarejestrowanych w państwie trzecim, niebędącym stroną AETR, tylko w odniesieniu do części trasy znajdującej się na terytorium Wspólnoty lub państw będących stronami AETR.”
Już literalna analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca unijny rozszerzył zakres stosowania rozporządzenia na określoną kategorię pojazdów wykonujących międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy. Nie oznacza to jednak automatycznie, że wszystkie takie przewozy podlegają obowiązkowi stosowania tachografów, ponieważ analiza nie może zakończyć się na art. 2 rozporządzenia.
To właśnie ten przepis wyznacza granice obowiązywania całego aktu prawnego. Dopiero po ustaleniu, że dany przewóz mieści się w jego zakresie, możliwe jest przejście do analizy wyjątków przewidzianych w dalszych przepisach.
W praktyce oznacza to, że art. 2 pełni funkcję normy podstawowej, natomiast kolejne przepisy, w szczególności art. 3 określają sytuacje, w których pomimo spełnienia przesłanek objęcia rozporządzeniem, ustawodawca zdecydował się wyłączyć jego stosowanie.
Już sama konstrukcja rozporządzenia wskazuje więc, że analiza nie może zakończyć się na stwierdzeniu, iż dany pojazd wykonuje międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy.
Już pobieżna analiza struktury rozporządzenia prowadzi do ważnej konkluzji.
Gdyby zamiarem prawodawcy było objęcie wszystkich pojazdów wykonujących międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy identycznym reżimem prawnym, bez jakichkolwiek wyjątków, przepisy ustanawiające wyłączenia byłyby zbędne.
Skoro ustawodawca pozostawił katalog wyjątków, nie można przyjąć, że każdy przewóz objęty art. 2 automatycznie podlega wszystkim obowiązkom wynikającym z rozporządzenia. Prawidłowa analiza wymaga zatem dwóch etapów: najpierw ustalenia, czy przewóz mieści się w zakresie rozporządzenia, a następnie oceny, czy nie znajduje zastosowania jedno z ustawowych wyłączeń.
To właśnie na etapie analizy wyjątków okaże się, czy przedsiębiorca rzeczywiście będzie zobowiązany do stosowania tachografu. Sam fakt objęcia przewozu zakresem rozporządzenia nie przesądza jeszcze o obowiązku stosowania wszystkich jego przepisów. Konieczne jest bowiem zbadanie, czy w konkretnej sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania jednego z wyjątków przewidzianych przez prawodawcę unijnego.
- Dlaczego art. 2 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie może być interpretowany w oderwaniu od art. 3
Takie podejście, choć zrozumiałe z praktycznego punktu widzenia, nie odpowiada zasadom wykładni prawa.
Jednym z podstawowych założeń wykładni prawa jest konieczność odczytywania przepisów jako elementów większego systemu prawnego.
Pojedynczy przepis bardzo rzadko funkcjonuje samodzielnie. Najczęściej pozostaje on w ścisłej relacji z innymi regulacjami zawartymi w tym samym akcie prawnym lub w aktach powiązanych.
Oznacza to, że prawidłowa interpretacja nie może ograniczać się wyłącznie do literalnego odczytania jednego przepisu, z pominięciem pozostałych jednostek redakcyjnych regulujących to samo zagadnienie.
Zasada ta ma szczególne znaczenie w przypadku rozporządzenia (WE) nr 561/2006.
Ustawodawca unijny nie poprzestał bowiem na określeniu zakresu stosowania rozporządzenia. Jednocześnie przewidział katalog sytuacji, w których pomimo spełnienia przesłanek objęcia danego przewozu zakresem rozporządzenia jego przepisy nie znajdą zastosowania.
Już sam układ aktu prawnego wskazuje zatem, że analiza art. 2 ust. 1 nie może być prowadzona w oderwaniu od kolejnych przepisów.
W doktrynie prawa przyjmuje się, że przepisy należy interpretować nie tylko zgodnie z ich literalnym brzmieniem, ale również z uwzględnieniem miejsca, jakie zajmują w strukturze całego aktu prawnego.
W odniesieniu do rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wykładnia systemowa prowadzi do jednoznacznego wniosku, że art. 2 ust. 1 określa wyłącznie zakres zastosowania rozporządzenia, natomiast odpowiedź na pytanie, czy przepisy te rzeczywiście znajdą zastosowanie w konkretnej sytuacji, wymaga dalszej analizy wyjątków przewidzianych w art. 3.
Nie można zatem poprzestać wyłącznie na stwierdzeniu, że pojazd wykonuje międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy pojazdem o DMC od 2,5 do 3,5 tony.
Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 zostało skonstruowane według modelu powszechnie stosowanego w prawie.
Najpierw ustawodawca określa zasadę ogólną, wskazując przypadki, w których akt prawny znajduje zastosowanie. Dopiero następnie ustanawia katalog wyjątków, w których pomimo spełnienia przesłanek wynikających z normy ogólnej, przepisy nie będą stosowane.
Dlatego sam fakt, że przedsiębiorca spełnia przesłanki określone w przepisie wyznaczającym zakres stosowania aktu prawnego, nie przesądza jeszcze o tym, że wszystkie obowiązki wynikające z tego aktu rzeczywiście go dotyczą.
W prawie od wielu lat funkcjonuje zasada, zgodnie z którą wyjątki od reguły nie powinny być interpretowane rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae).
Nie oznacza to jednak, że wyjątki należy interpretować zawężająco za wszelką cenę. Oznacza jedynie, że ich zakres powinien wynikać z treści przepisu oraz celu regulacji, a nie z dowolnej interpretacji organu lub przedsiębiorcy. Ma to ogromne znaczenie w kontekście przewozów wykonywanych na potrzeby własne.
Przedsiębiorca nie może bowiem przyjmować, że każdy przewóz własnego towaru automatycznie korzysta z wyjątku.
Jednocześnie organ kontrolny nie może arbitralnie odmawiać zastosowania wyłączenia wyłącznie dlatego, że stanowi ono wyjątek od zasady ogólnej.
Ocena musi zostać dokonana na podstawie konkretnych przesłanek wynikających z przepisów prawa.
W naszej ocenie oznacza to również, że organ kontrolny nie powinien poprzestawać na formalnym stwierdzeniu, iż przedsiębiorca wykonuje międzynarodowy przewóz rzeczy. Każdorazowo powinien zbadać, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania wyjątku określonego w art. 3 lit. ha) rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Równie niedopuszczalne byłoby automatyczne przyjmowanie przez przedsiębiorcę, że sam fakt przewozu własnych rzeczy zwalnia go z obowiązku stosowania tachografu.
Choć zagadnienie stosowania art. 3 lit. ha) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w odniesieniu do pojazdów o DMC od 2,5 do 3,5 tony nie doczekało się jeszcze utrwalonego orzecznictwa, dotychczasowa linia orzecznicza Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje, że przy wykładni przepisów prawa transportowego decydujące znaczenie ma rzeczywisty charakter wykonywanej działalności oraz cel regulacji, a nie wyłącznie literalne brzmienie pojedynczego przepisu.
Może to mieć istotne znaczenie również przy przyszłej ocenie przesłanek zastosowania wyłączenia przewidzianego w art. 3 lit. ha) rozporządzenia (WE) nr 561/2006.
Równie istotne znaczenie ma wykładnia funkcjonalna, której celem jest ustalenie ratio legis danej regulacji.
Nie sposób przyjąć, że intencją prawodawcy unijnego było objęcie identycznym reżimem prawnym wszystkich przedsiębiorców wykorzystujących pojazdy o DMC od 2,5 do 3,5 tony, niezależnie od charakteru wykonywanej działalności.
Takie rozwiązanie prowadziłoby do objęcia obowiązkami wynikającymi z rozporządzenia przedsiębiorców, dla których transport stanowi jedynie działalność uboczną, służącą wykonywaniu podstawowych usług lub produkcji.
Z tego względu ustawodawca pozostawił katalog wyjątków, których celem jest zachowanie proporcjonalności nowych obowiązków oraz uniknięcie nadmiernego obciążenia podmiotów niewykonujących.
Prawidłowa analiza nowych obowiązków nie może ograniczać się wyłącznie do odczytania art. 2 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Równie istotne znaczenie ma analiza przepisów ustanawiających wyjątki od jego stosowania oraz określenie relacji pomiędzy normą ogólną a normami wyjątkowymi.
Dopiero takie podejście pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy przedsiębiorca wykonujący międzynarodowy przewóz pojazdem o DMC od 2,5 do 3,5 tony rzeczywiście będzie zobowiązany do stosowania tachografu.
To właśnie analiza jednego z najistotniejszych wyjątków dotyczącego przewozów wykonywanych na potrzeby własne będzie przedmiotem kolejnego rozdziału niniejszego opracowania.
- Analiza art. 3 lit. ha) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 – czy przewóz na potrzeby własne rzeczywiście korzysta z wyłączenia?
Po przeprowadzeniu analizy zakresu stosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2006 naturalnie pojawia się kolejne pytanie: czy przedsiębiorca wykonujący międzynarodowy przewóz na potrzeby własne może automatycznie uznać, że obowiązek stosowania tachografu go nie dotyczy?
W naszej ocenie odpowiedź nie jest tak oczywista, jak mogłoby wynikać z części publikacji branżowych.
Artykuł 3
Niniejsze rozporządzenie nie ma zastosowania do przewozu drogowego:
(….)
- ha) 14 pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej – wraz z przyczepą lub naczepą – przekraczającej 2,5 tony, ale nieprzekraczającej 3,5 tony, wykorzystywanymi do przewozu rzeczy, w przypadku gdy przewóz nie ma charakteru zarobkowego i jest wykonywany na potrzeby własne przedsiębiorstwa lub kierowcy, a prowadzenie pojazdu nie stanowi głównego zajęcia osoby prowadzącej pojazd.
Aby skorzystać z wyłączenia, muszą zostać spełnione łącznie wszystkie następujące przesłanki:
- pojazd ma DMC od 2,5 do 3,5 t,
- przewóz nie ma charakteru zarobkowego,
- przewóz wykonywany jest na potrzeby własne,
- prowadzenie pojazdu nie stanowi głównego zajęcia kierowcy.
Niespełnienie choćby jednej z powyższych przesłanek powoduje brak możliwości zastosowania wyłączenia.
Przepis ten stanowi podstawę jednego z najistotniejszych wyjątków od stosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Już jego konstrukcja wskazuje jednak, że zastosowanie wyłączenia uzależnione zostało od spełnienia określonych przesłanek, których ocena wymaga analizy konkretnego stanu faktycznego.
Nie oznacza to oczywiście, że wyjątek przewidziany w art. 3 lit. ha) nie znajduje zastosowania. Wręcz przeciwnie został on wprowadzony świadomie przez prawodawcę unijnego. Problem polega jednak na tym, że możliwość skorzystania z tego wyłączenia wymaga łącznego spełnienia wszystkich przesłanek określonych przez przepisy, a ich ocena w praktyce może okazać się znacznie trudniejsza niż mogłoby się wydawać.
Wyjątek nie funkcjonuje samodzielnie
Jednym z najczęściej popełnianych błędów interpretacyjnych jest analizowanie art. 3 lit. ha) w oderwaniu od pozostałych przepisów rozporządzenia.
Tymczasem konstrukcja aktu prawnego prowadzi do odmiennego wniosku. Art. 2 określa, jakie przewozy co do zasady podlegają rozporządzeniu. Dopiero art. 3 wskazuje przypadki, w których pomimo objęcia danego przewozu zakresem rozporządzenia ustawodawca zdecydował się wyłączyć stosowanie jego przepisów. Oznacza to, że wyłączenie nie ma charakteru samoistnego, lecz stanowi wyjątek od reguły ustanowionej wcześniej.
Ma to bardzo istotne znaczenie praktyczne.
Przedsiębiorca nie może rozpocząć analizy od pytania, czy korzysta z wyjątku. Najpierw powinien ustalić, czy wykonywany przez niego przewóz mieści się w zakresie stosowania rozporządzenia, a dopiero następnie ocenić, czy spełnia wszystkie warunki umożliwiające skorzystanie z wyłączenia.
Sam przewóz własnego towaru nie przesądza jeszcze o zastosowaniu wyjątku
W praktyce bardzo często spotkać można uproszczone stanowisko, zgodnie z którym przewóz własnych materiałów lub własnych produktów automatycznie oznacza przewóz wykonywany na potrzeby własne.
Takie rozumowanie może prowadzić do błędnych wniosków.
Pojęcie „przewozu na potrzeby własne” nie jest bowiem pojęciem potocznym. Jest to pojęcie prawne, którego zakres wynika z przepisów prawa unijnego oraz krajowego. Oznacza to, że każdorazowo należy zbadać nie tylko własność przewożonych rzeczy, ale również charakter wykonywanej działalności, cel przewozu oraz rolę, jaką transport odgrywa w działalności przedsiębiorcy.
W konsekwencji odpowiedź na pytanie, czy przedsiębiorca korzysta z wyjątku, nie może zostać udzielona wyłącznie na podstawie informacji, że przewozi własny towar.
Największy problem pojawi się podczas kontroli
To właśnie na tym etapie, w naszej ocenie powstanie najwięcej sporów interpretacyjnych.
Wyobraźmy sobie sytuację, w której inspektor zatrzymuje do kontroli bus wykonujący międzynarodowy przewóz do Niemiec.
Przedsiębiorca twierdzi, że realizuje przewóz na potrzeby własne i dlatego nie stosuje tachografu.
Powstaje zasadnicze pytanie:
na podstawie jakich dokumentów organ ma zweryfikować prawdziwość tego twierdzenia?
W praktyce kontrola może obejmować między innymi następujące pytania:
- Jaki jest podstawowy przedmiot działalności przedsiębiorstwa?
- Czy transport stanowi samodzielną usługę?
- Czy przewożone rzeczy należą do przedsiębiorcy?
- Czy przewóz jest bezpośrednio związany z wykonywaną usługą lub działalnością produkcyjną?
- Czy za wykonanie przewozu pobierane jest odrębne wynagrodzenie?
- Czy prowadzenie pojazdu stanowi główne zajęcie kierowcy?
Już odpowiedzi na powyższe pytania mogą mieć istotne znaczenie dla oceny, czy przedsiębiorca rzeczywiście korzysta z wyłączenia.
Wyobraźmy sobie, że przedsiębiorca prowadzący działalność instalacyjną wykonuje przewóz własnych materiałów do Niemiec. Podczas kontroli drogowej inspektor stwierdza brak tachografu. Przedsiębiorca wyjaśnia, że korzysta z wyłączenia przewidzianego w art. 3 lit. ha) rozporządzenia (WE) nr 561/2006.
Na tym jednak kontrola się nie kończy. Organ powinien ustalić, czy rzeczywiście zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania tego wyjątku. W praktyce może oczekiwać przedstawienia dokumentów pozwalających ocenić charakter prowadzonej działalności, cel przewozu, związek transportu z podstawową działalnością przedsiębiorstwa oraz pomocniczy charakter wykonywanego przewozu.
Przepisy wskazują, kiedy wyjątek może znaleźć zastosowanie, ale nie określają katalogu dokumentów, które przedsiębiorca powinien okazać podczas kontroli. W praktyce oznacza to, że ciężar wykazania spełnienia przesłanek będzie spoczywał przede wszystkim na przedsiębiorcy.
To właśnie ten aspekt jest obecnie niemal całkowicie pomijany w dyskusji dotyczącej nowych obowiązków.
Problem ma charakter dowodowy, a nie techniczny
W debacie publicznej wiele miejsca poświęca się montażowi inteligentnych tachografów drugiej generacji.
Tymczasem z perspektywy praktyki kontrolnej znacznie większe znaczenie może mieć odpowiedź na pytanie, czy przedsiębiorca będzie potrafił wykazać, że w konkretnej sytuacji miał prawo z tego obowiązku nie korzystać.
Można zaryzykować tezę, że pierwsze spory po 1 lipca 2026 r. nie będą dotyczyły działania tachografów ani sposobu ich instalacji.
Będą dotyczyły kwalifikacji prawnej przewozu.
To właśnie od niej zależeć będzie, czy przedsiębiorca rzeczywiście mógł skorzystać z wyjątku przewidzianego w art. 3 lit. ha) rozporządzenia (WE) nr 561/2006.
Wniosek
Już na tym etapie można zauważyć, że kluczowym zagadnieniem nie jest samo istnienie wyjątku, lecz ustalenie warunków jego zastosowania oraz sposobu ich wykazania podczas kontroli.
Dlatego przed oceną, czy przedsiębiorca może powołać się na wyłączenie, konieczne jest jeszcze przeanalizowanie jednego zagadnienia czym w świetle prawa unijnego i krajowego jest przewóz wykonywany na potrzeby własne oraz jakie elementy muszą zostać spełnione, aby przewóz rzeczywiście został za taki uznany.
- Czym naprawdę jest przewóz wykonywany na potrzeby własne? Dlaczego własny towar nie zawsze oznacza przewóz na potrzeby własne
Przy ocenie możliwości zastosowania wyłączenia przewidzianego w art. 3 lit. ha) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie można poprzestać na potocznym rozumieniu pojęcia „przewóz na potrzeby własne”. W prawie krajowym definicja tego pojęcia została zawarta w ustawie o transporcie drogowym, która określa przesłanki uznania przewozu za wykonywany na potrzeby własne.
Zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym przez niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne rozumie się przewóz wykonywany pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej przedsiębiorcy, przy spełnieniu ustawowych warunków dotyczących m.in. celu przewozu, charakteru działalności oraz sposobu wykorzystywania pojazdu.
Oznacza to, że już sama ustawa krajowa wskazuje, iż o możliwości skorzystania z wyłączenia nie decyduje wyłącznie własność przewożonych rzeczy. Każdorazowo konieczna jest ocena całokształtu okoliczności konkretnego przewozu.
Oznacza to, że analiza konkretnego przypadku powinna uwzględniać nie tylko treść rozporządzenia (WE) nr 561/2006, ale również regulacje krajowe oraz w zakresie działalności wykonywanej na terytorium Unii Europejskiej definicje wynikające z rozporządzenia (WE) nr 1072/2009.
Dopiero łączna analiza tych regulacji pozwala prawidłowo ocenić, czy przedsiębiorca rzeczywiście może korzystać z wyłączenia.
Po przeanalizowaniu konstrukcji rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz relacji pomiędzy przepisami określającymi zakres jego stosowania a wyjątkami od tej zasady, należy odpowiedzieć na kolejne, fundamentalne pytanie.
Co ustawodawca rozumie pod pojęciem przewozu wykonywanego na potrzeby własne?
Wbrew pozorom odpowiedź nie jest oczywista. W praktyce obrotu gospodarczego bardzo często utożsamia się przewóz własnego towaru z przewozem wykonywanym na potrzeby własne. Takie rozumienie jest jednak zbyt daleko idącym uproszczeniem i może prowadzić do błędnej oceny obowiązków przedsiębiorcy.
Pojęcie „przewozu na potrzeby własne” nie ma charakteru potocznego. Jest to pojęcie prawne, którego zakres został określony zarówno w przepisach prawa Unii Europejskiej, jak i w krajowej ustawie o transporcie drogowym. Oznacza to, że o możliwości skorzystania z wyłączenia nie decyduje wyłącznie to, kto jest właścicielem przewożonych rzeczy.
Nie każdy przewóz własnego towaru korzysta z wyłączenia
Przedsiębiorcy bardzo często przyjmują następujący tok rozumowania:
„Skoro przewożę własny towar, nie wykonuję transportu drogowego.”
Takie rozumowanie nie zawsze jest prawidłowe.
Dla oceny charakteru przewozu znaczenie ma nie tylko własność przewożonych rzeczy, ale również całokształt okoliczności faktycznych.
W szczególności należy odpowiedzieć na pytania:
- Czy transport stanowi samodzielną usługę świadczoną na rzecz innego podmiotu?
- Czy przewóz wykonywany jest wyłącznie w związku z podstawową działalnością przedsiębiorcy?
- Czy transport ma charakter pomocniczy wobec tej działalności?
- Czy przedsiębiorca osiąga odrębne wynagrodzenie za wykonanie przewozu?
Dopiero analiza wszystkich tych elementów pozwala ocenić, czy mamy do czynienia z przewozem wykonywanym na potrzeby własne.
Dlaczego ustawodawca wprowadził takie rozróżnienie?
Celem unijnych regulacji nie było objęcie obowiązkami przedsiębiorców, którzy wykorzystują pojazdy jedynie jako narzędzie służące wykonywaniu podstawowej działalności gospodarczej.
Inaczej należy ocenić przedsiębiorstwo budowlane przewożące własne rusztowania na plac budowy, a inaczej podmiot zawodowo świadczący usługi transportowe.
W pierwszym przypadku transport stanowi jedynie element umożliwiający wykonanie robót budowlanych.
W drugim jest przedmiotem działalności gospodarczej.
To właśnie ta różnica uzasadnia pozostawienie w rozporządzeniu katalogu wyjątków.
Granica pomiędzy przewozem własnym a działalnością transportową nie zawsze jest oczywista
Największe trudności interpretacyjne pojawiają się w przypadkach pośrednich.
Wyobraźmy sobie kilka sytuacji.
Przedsiębiorca prowadzi działalność instalacyjną i przewozi do Niemiec własne urządzenia oraz materiały niezbędne do wykonania montażu.
Co do zasady taki transport będzie miał charakter pomocniczy wobec wykonywanej usługi.
Inaczej należy jednak ocenić sytuację, w której przedsiębiorca przewozi wyłącznie towar należący do kontrahenta lub wykonuje przewóz jako odrębne świadczenie, za które otrzymuje wynagrodzenie.
Jeszcze większe wątpliwości mogą pojawić się wtedy, gdy przedsiębiorca prowadzi działalność mieszaną i wykorzystuje ten sam pojazd zarówno do przewozów wykonywanych na potrzeby własne, jak i do działalności transportowej.
W takich przypadkach nie sposób udzielić jednej odpowiedzi dla wszystkich wykonywanych przejazdów.
Każdy przewóz powinien być oceniany odrębnie.
To właśnie tutaj mogą rozpocząć się pierwsze spory z organami kontrolnymi
W praktyce można spodziewać się, że większość sporów nie będzie dotyczyła samego obowiązku stosowania tachografu.
Przedmiotem kontroli stanie się natomiast odpowiedź na pytanie, czy konkretny przewóz rzeczywiście spełnia przesłanki przewozu wykonywanego na potrzeby własne. Oznacza to, że przedsiębiorca powinien być przygotowany nie tylko do przedstawienia dokumentów przewozowych, ale również do wykazania celu transportu, jego związku z prowadzoną działalnością oraz charakteru wykonywanego przewozu.
Można więc zaryzykować stwierdzenie, że od 1 lipca 2026 r. najważniejszym elementem kontroli nie będzie sam tachograf, lecz umiejętność wykazania, że przedsiębiorca miał prawo z niego nie korzystać.
- Ciężar dowodu – największy problem, o którym dziś mówi się zdecydowanie za mało
Po ustaleniu, że przepisy przewidują możliwość wyłączenia określonych przewozów spod obowiązku stosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2006, pojawia się kolejne niezwykle istotne pytanie praktyczne: kto i w jaki sposób ma wykazać, że w konkretnym przypadku wyłączenie rzeczywiście znajduje zastosowanie?
To właśnie na tym etapie w naszej ocenie powstanie największa liczba sporów pomiędzy przedsiębiorcami a organami kontrolnymi.
Przepisy określają bowiem przesłanki zastosowania wyjątku, nie wskazując jednocześnie katalogu dokumentów ani sposobu ich wykazania podczas kontroli drogowej.
Wyobraźmy sobie sytuację, w której przedsiębiorca zostaje zatrzymany przez inspektora ITD podczas wykonywania międzynarodowego przewozu pojazdem o DMC 3,2 t.
Na pytanie o brak tachografu odpowiada, że wykonuje przewóz na potrzeby własne.
W praktyce będzie to dopiero początek kontroli.
Organ będzie bowiem zobowiązany zweryfikować, czy twierdzenie przedsiębiorcy znajduje potwierdzenie w zgromadzonych dowodach.
Można przypuszczać, że znaczenia nabiorą w szczególności:
- dokumenty potwierdzające własność przewożonych rzeczy,
- dokumentacja handlowa,
- zlecenia wykonania usług,
- dokumenty magazynowe,
- dokumenty potwierdzające charakter prowadzonej działalności,
- umowy z kontrahentami,
- a także wszelkie inne dowody pozwalające ustalić rzeczywisty cel wykonywanego przewozu.
W naszej ocenie już dziś przedsiębiorcy powinni opracować wewnętrzne zasady dokumentowania przewozów wykonywanych na potrzeby własne. Brak ustawowego katalogu dokumentów nie oznacza bowiem, że sposób wykazania przesłanek wyłączenia pozostaje dowolny. Im lepiej przedsiębiorca przygotuje materiał dowodowy jeszcze przed pierwszą kontrolą, tym mniejsze będzie ryzyko zakwestionowania prawa do skorzystania z wyjątku.
Już dziś warto zatem przygotować wewnętrzne procedury dokumentowania takich przejazdów, ponieważ to właśnie materiał dowodowy może przesądzić o wyniku ewentualnej kontroli.
- Przykłady z praktyki – kiedy wyłączenie może znaleźć zastosowanie?
Poniższe przykłady mają charakter poglądowy i zostały opracowane w celu zobrazowania najczęściej występujących sytuacji praktycznych. Każdy przypadek wymaga jednak indywidualnej analizy stanu faktycznego oraz oceny spełnienia przesłanek wynikających z obowiązujących przepisów prawa.
Przykład 1 – firma budowlana
Przedsiębiorca przewozi własne rusztowania, elektronarzędzia oraz pracowników na budowę w Niemczech.
Ocena: istnieją argumenty przemawiające za uznaniem przewozu za wykonywany na potrzeby własne, ponieważ transport stanowi element pomocniczy wobec działalności budowlanej.
Przykład 2 – hydraulik
Hydraulik przewozi piec oraz materiały instalacyjne do klienta w Czechach, gdzie będzie wykonywał usługę montażu.
Ocena: przewóz może stanowić element pomocniczy wobec świadczonej usługi, jednak każdorazowo wymaga analizy wszystkich okoliczności.
Przykład 3 – producent mebli
Producent dostarcza własne meble do kontrahenta we Francji własnym busem.
Ocena: sama własność towaru nie przesądza jeszcze o możliwości skorzystania z wyłączenia. Konieczna jest analiza charakteru działalności oraz celu wykonywanego przewozu.
Przykład 4 – sklep internetowy
Przedsiębiorca prowadzący sklep internetowy dostarcza własne produkty klientom w Niemczech.
Ocena: przypadek wymaga szczególnie ostrożnej analizy, ponieważ sposób organizacji transportu może wpływać na ocenę charakteru przewozu.
Przykład 5 – firma serwisowa
Serwisant przewozi części zamienne oraz narzędzia niezbędne do wykonania naprawy urządzeń u klienta.
Ocena: transport ma charakter pomocniczy wobec wykonywanej usługi, jednak zasadność zastosowania wyłączenia powinna być oceniana indywidualnie.
Przykład 6 – firma fotowoltaiczna
Przedsiębiorca przewozi do Belgii moduły fotowoltaiczne, konstrukcje montażowe oraz sprzęt instalacyjny niezbędny do wykonania usługi montażu.
Ocena: Jeżeli transport stanowi wyłącznie element usługi montażowej, a nie odrębnie świadczoną usługę transportową, istnieją argumenty przemawiające za możliwością zastosowania wyłączenia. Każdorazowo wymaga to jednak analizy wszystkich przesłanek ustawowych.
Przykład 7 – producent okien
Producent przewozi własne okna do odbiorcy w Niemczech.
Ocena: Sama własność przewożonych rzeczy nie przesądza jeszcze o możliwości zastosowania wyłączenia. Konieczna jest ocena, czy transport ma charakter pomocniczy wobec działalności produkcyjnej, czy też stanowi element działalności transportowej.
- Wnioski praktyczne dla przedsiębiorców – jak przygotować się do zmian od 1 lipca 2026 r.?
Nadchodzące zmiany nie powinny być postrzegane wyłącznie jako obowiązek montażu inteligentnych tachografów drugiej generacji.
W wielu przypadkach znacznie większego znaczenia nabierze prawidłowa kwalifikacja wykonywanego przewozu oraz przygotowanie przedsiębiorstwa do wykazania, że korzysta ono z przewidzianego przez przepisy wyłączenia. Przedsiębiorcy wykonujący przewozy międzynarodowe pojazdami o DMC od 2,5 do 3,5 tony powinni już dziś przeprowadzić analizę wykonywanych operacji transportowych.
W szczególności warto odpowiedzieć na następujące pytania:
- Czy wszystkie wykonywane przewozy rzeczywiście mają charakter przewozów na potrzeby własne?
- Czy transport ma charakter pomocniczy wobec podstawowej działalności przedsiębiorstwa?
- Czy przedsiębiorstwo dysponuje dokumentacją pozwalającą wykazać charakter przewozu?
- Czy kierowcy wiedzą, jakie dokumenty powinni okazać podczas kontroli?
- Czy przedsiębiorstwo posiada procedurę postępowania na wypadek kontroli drogowej?
W wielu przypadkach właściwe przygotowanie organizacyjne może okazać się równie istotne jak spełnienie samych obowiązków technicznych wynikających z nowych przepisów.
Jakie dokumenty warto przygotować przed pierwszą kontrolą?
- opis prowadzonej działalności,
- procedurę kwalifikowania przewozów jako wykonywanych na potrzeby własne,
- instrukcję dla kierowców dotyczącą dokumentów okazywanych podczas kontroli,
- wzory oświadczeń wykorzystywanych przy przewozach,
- zestaw dokumentów potwierdzających charakter działalności przedsiębiorstwa.
Przed rozpoczęciem wykonywania międzynarodowych przewozów pojazdem o DMC od 2,5 do 3,5 tony warto zweryfikować:
- czy wykonywany przewóz ma charakter przewozu na potrzeby własne,
- czy transport ma charakter pomocniczy względem podstawowej działalności przedsiębiorstwa,
- czy przedsiębiorca dysponuje dokumentacją potwierdzającą charakter przewozu,
- czy kierowca posiada dokumenty umożliwiające wykazanie celu przewozu,
- czy w przedsiębiorstwie funkcjonują procedury postępowania podczas kontroli drogowej,
- czy przeprowadzono analizę obowiązku stosowania tachografu dla poszczególnych rodzajów przewozów.
- Podsumowanie
Zmiany które weszły w życie 1 lipca 2026 r. niewątpliwie stanowią jeden z najważniejszych etapów wdrażania Pakietu Mobilności. Nie oznacza to jednak, że każdy przedsiębiorca wykorzystujący pojazd o DMC od 2,5 do 3,5 tony będzie zobowiązany do stosowania tachografu.
Przeprowadzona analiza prowadzi do wniosku, że odpowiedź na to pytanie wymaga każdorazowego zbadania charakteru wykonywanego przewozu oraz oceny, czy przedsiębiorca spełnia przesłanki jednego z wyjątków przewidzianych przez rozporządzenie (WE) nr 561/2006.
Największym wyzwaniem praktycznym nie będzie zatem sam montaż urządzenia, lecz prawidłowa kwalifikacja wykonywanego przewozu oraz przygotowanie odpowiedniej dokumentacji pozwalającej wykazać zasadność zastosowania wyłączenia podczas kontroli.
Paradoks nowych regulacji polega na tym, że obowiązek stosowania tachografu będzie w wielu przypadkach łatwiejszy do ustalenia niż odpowiedź na pytanie, czy przedsiębiorca miał prawo z tego obowiązku nie korzystać. To właśnie ta druga kwestia może stać się głównym źródłem sporów interpretacyjnych w pierwszym okresie obowiązywania nowych przepisów.
Pierwsze miesiące obowiązywania nowych regulacji z pewnością przyniosą liczne pytania interpretacyjne oraz konieczność wypracowania jednolitej praktyki stosowania prawa przez organy kontrolne. Tym bardziej warto już dziś zweryfikować obowiązujące w przedsiębiorstwie procedury i przygotować się do nowych obowiązków, zanim staną się one przedmiotem kontroli.
Dlatego przedsiębiorcy nie powinni ograniczać się wyłącznie do ustalenia, czy ich pojazdy wymagają montażu tachografów. Równie istotne jest przeprowadzenie analizy charakteru wykonywanych przewozów oraz przygotowanie odpowiedniej dokumentacji pozwalającej wykazać zasadność zastosowania wyłączenia.
Ze względu na złożoność nowych regulacji każda sytuacja powinna być oceniana indywidualnie z uwzględnieniem specyfiki prowadzonej działalności gospodarczej.
Można przypuszczać, że pierwsze miesiące obowiązywania nowych regulacji nie będą okresem sporów dotyczących samych tachografów, lecz okresem kształtowania praktyki interpretacyjnej dotyczącej możliwości korzystania z ustawowych wyłączeń. To właśnie od sposobu ukształtowania tej praktyki będzie zależało bezpieczeństwo prawne tysięcy przedsiębiorców wykonujących międzynarodowe przewozy pojazdami o DMC od 2,5 do 3,5 tony.
Można zaryzykować stwierdzenie, że od 1 lipca 2026 r. największym ryzykiem dla przedsiębiorców wykonujących międzynarodowe przewozy pojazdami o DMC od 2,5 do 3,5 tony nie będzie sam brak tachografu. Znacznie większym zagrożeniem może okazać się błędna ocena, że konkretny przewóz korzysta z ustawowego wyłączenia, oraz brak odpowiednich dowodów pozwalających wykazać to podczas kontroli drogowej.
To właśnie sposób dokumentowania przewozów i prawidłowa kwalifikacja ich charakteru mogą stać się głównym przedmiotem pierwszych sporów pomiędzy przedsiębiorcami a organami kontrolnymi.
Kancelaria Prawna Viggen od wielu lat wspiera przedsiębiorców z branży transportowej w interpretacji przepisów prawa krajowego i unijnego, przygotowując audyty zgodności, procedury wewnętrzne oraz reprezentując przedsiębiorców w postępowaniach administracyjnych i sądowych. W przypadku wątpliwości dotyczących stosowania nowych regulacji warto dokonać indywidualnej analizy jeszcze przed pierwszą kontrolą.
Opracowała
Karolina Grzelec
Kierownik Działu Silnik Prawny
Kancelaria Prawna Viggen Sp.j.
